«Бюджетная сфера – не штамповочный цех»
Своим взглядом на предлагаемые Министерством финансов меры по совершенствованию бюджетной сферы с «НВ» поделилась член Комитета Госдумы по бюджету и налогам, первый заместитель руководителя фракции «Справедливая Россия», доктор экономических наук Оксана Дмитриева
«Нам предстоит провести реформу бюджета, глубокую модернизацию государственных финансов и всего государственного управления, причем уже в течение 2011–2012 годов», – заявил премьер Владимир Путин, выступая с отчетом о работе правительства в Госдуме. О программе повышения эффективности бюджетных расходов, разработанной Минфином, многие заранее отзываются скептически, ссылаясь на одну из ее важнейших частей – так называемый Закон о бюджетных учреждениях, который вызвал шквал критики и со стороны думской оппозиции, и со стороны многих экспертов.
– Во-первых, программа базируется на совершенно ложных позициях о том, что можно придумать какие-то показатели эффективности бюджетных расходов, – говорит Оксана Дмитриева. – Бюджетные расходы – это выполнение государственных функций, обеспечение выполнения общественно значимых услуг, а они – не товар, на качество которого влияет спрос. Мы заранее знаем, что качество услуги в области нейрохирургии, которую предоставляют в какой-нибудь районной больнице, будет хуже, чем в госпитале имени Бурденко. И что? Мы должны из-за этого закрыть районные больницы и оперировать исключительно в Бурденко? Качество услуг, которые предоставляют бюджетные учреждения, определяется не спросом, а государственным контролем.
– Обосновано ли намерение избавиться от «размытости» по разным министерствам расходов на то же образование, здравоохранение, науку?
– «Размытость» по министерствам – объективная вещь. Например, здравоохранение есть в Минатоме, в частности, в виде специализированной хорошо отлаженной больницы, ведомственная медицина есть в Минобороне, в МВД. На мой взгляд, фактически невозможно все это вытащить и передать в профильное министерство, да и не нужно это делать. Возникнет чехарда, частично утратится имущественный комплекс, качество и иногда специфика, ради которой подобные учреждения создавались. То же и с образованием.
Очевидно, нужно все медицинские вузы забрать у Минздрава и передать Министерству образования, так я понимаю? На мой взгляд, это совершенно абсурдная мера, которая ничего никому не даст. Да, у нас безобразная бюджетная классификация, но, чтобы представлять, сколько куда идет средств, контролировать потоки, ведомства перетасовывать не нужно. Достаточно сделать хорошую функциональную классификацию.
– Закон о бюджетных учреждениях больше критикуют, нежели хвалят. И все-таки какие в нем есть плюсы?
– Никаких! Поначалу я думала, что, может быть, плюсы есть для какого-то очень активного, грамотного руководителя, который умеет хорошо управлять финансами, поскольку он получит больше свободы в распоряжении средствами на благо своего учреждения. Но у такого руководителя будут проблемы с госзаданием. Допустим, мы говорим о директоре школы. Школа в чести, большой наплыв желающих учиться именно в ней, в классе – по 32 человека, а не 25, как диктует норматив. Чиновник этому директору скажет: «У нас стандарт, мы тебе финансирование даем на 25 человек, а остальные, если так хотят учиться в твоей школе, могут делать это за собственные деньги». Сейчас у школы есть смета, и каждый раз благодаря этому такой вот эффективный директор, радеющий за свою школу, так или иначе добивается какого-то расширения своей деятельности. С переходом же на субсидии под выполнение госзаказа у этого директора школы, безусловно, возникнут проблемы. К тому же обычно у ярких людей не всегда хорошие отношения с кабинетным начальством, а благодаря этому закону им можно спокойно выкрутить руки за счет варьирования планового задания. Это сокращение сметы всегда вызывает скандал, а плановое задание можно сократить спокойно. Но и это еще не все! Если такой эффективный менеджер из бюджетного учреждения хочет распорядиться своими средствами, купить для своего учреждения хотя бы скрепки, он должен проводить тендер по 94-му федеральному закону. И вероятнее, даже не он будет осуществлять тендер, а служба единого заказчика, где сидят люди, которым до фени эта школа или больница и которые сами хотят рулить всем этим, брать откаты.
– Но может быть, действительно школы и больницы будут качественнее оказывать услуги, поскольку им, как утверждает Минфин, придется биться за каждого ученика или пациента, за которым идут бюджетные средства?
– Если к вам пришел ученик или пациент, это не означает, что вам дали за него деньги. У вас плановое задание. Дали вам его на 300 учеников, но, если к вам пришли 500 человек, это не значит, что задание будет увеличено в соответствующей пропорции. У меня уже такая ситуация была с больницей блокадников в Санкт-Петербурге, которую пытаются и без этого закона подвести под финансовую несостоятельность, чтобы забрать здание и прекрасный земельный участок в хорошем месте. Как действуют? Сокращают больнице плановое задание.
В этой связи хочу еще сказать о банкротстве. Итак, государство снимает субсидиарную ответственность, а бюджетное учреждение, согласно этому закону, отвечает всем своим имуществом, находящимся в оперативном управлении, кроме недвижимого и особо ценного движимого. При этом нам говорят: «Никакого банкротства бюджетных учреждений быть не может!» Теперь приведу пример: больница, которая не отвечает зданием, но отвечает по своим денежным обязательствам всем остальным имуществом, в результате какого-то финансового разбирательства оказывается без оборудования, мебели, счетов. И как она без всего этого будет работать? Это что, не банкротство учреждения? Я вполне допускаю, что весь этот закон вызван тем, что определенные группы или организации заинтересованы во вполне конкретных объектах недвижимости, земельных участках. Для того чтобы, что называется, украсть на три копейки, им нужно развалить всю систему на миллиарды долларов. К сожалению, с этим я часто встречалась в своей практике. Такой вывод мне кажется наиболее резонным, поскольку логики в предложенных мерах просто не найти.
Это – просто мешанина из норм.
Сам текст закона расползается прямо на глазах. Постулируется, что бюджетное финансирование идет по госзаданию, а госзадание определяется исходя из норматива финансового обеспечения деятельности того же образования или здравоохранения. Но нормативов таких нет и стандартов тоже.
Бюджетная сфера чрезвычайно консервативна. Это – не штамповочный цех и не сеть Макдоналдса. Там масса особенностей, которая и учитывается в смете. Конечно, в ней могут быть какие-то нерациональные расходы. Ну так выявите их, примите объективное решение по сокращению или увеличению сметы! Это и есть управление бюджетом, в этом и заключается роль государственного финансового управления.
– Что тогда, на ваш взгляд, стоит за намерением провести бюджетную реформу?
– Финансовый блок плохо справился с казначейской системой исполнения и с организацией всей бюджетной системы. Поэтому, на мой взгляд, появилось желание попросту минимизировать ответственность. Ведь гораздо легче перечислить средства бюджетному учреждению одним платежом и не думать о том, как его поддерживать, чтобы оно нормально оказывало услуги. Помимо этого в старой системе было очень сложно варьировать финансирование между учреждениями, а тут вы можете волюнтаристски перевести его на какое-то отдельное учреждение, где не обязательно оказываются более качественные услуги, а просто работают знакомые или же его руководство пообещало откаты. Финансирование по смете наименее коррупционно-емкое. И все мы знаем, что при тендерах, при осуществлении закупок коррупция достигает астрономического уровня.
– Но нельзя не согласиться, что в последние годы вливания в бюджетную сферу были очень значительны, а если и дальше наращивать ассигнования, можно из бюджетного дефицита не выкарабкаться…
– Конечно, мы очень много влили в бюджетную сферу. Но при этом у нас ежегодные расходы на подготовку к Олимпиаде в Сочи сравнимы с финансированием всей науки. Форум АТЭС обойдется в 70 миллиардов, что больше всего бюджета Российской академии наук. На приобретение зарубежных урановых активов ушло больше, чем на финансирование всей космической программы в 2010 году. Вот это – наш бюджет. Я уже не говорю, что на докапитализацию банков выделено примерно столько же средств, сколько на все федеральное здравоохранение. А Олегу Дерипаске на рефинансирование его долгов за счет золотовалютных резервов ЦБ, которые он, кстати, не вернул, через ВЭБ было выделено столько, сколько ежегодно выделяется на всю культуру и искусство, вместе взятые. Конечно, если на такие статьи денег не хватает, бюджетники должны поджаться. Но справедливо ли это?