Третий сектор к работе готов
Современное демократическое общество базируется на «трех китах», а точнее, состоит из трех секторов: власть, бизнес и общественные (некоммерческие и неправительственные) организации. Именно третьему сектору придается особое значение, когда речь заходит о гражданском обществе, построить которое в отсутствие общественно активных граждан, к глубочайшему сожалению, не представляется возможным. Понятно, что для стабильного развития государства и общества все сектора должны эффективно
взаимодействовать между собой как равноправные партнеры. Российский третий сектор за свою недолгую жизнь уже пережил и огонь, и воду, и медные трубы. Его отношения с властью менялись от признаний в любви и верности до подозрительной недоверчивости и взаимных упреков.
И вот новый виток – в послании Федеральному собранию президент России Дмитрий Медведев заявил: «Задачей государства считаю создание условий для развития гражданского общества. Люди, неравнодушные к тому, что происходит вокруг, должны иметь все возможности для реализации своих благородных устремлений».
Первым шагом для эффективной поддержки некоммерческих организаций (НКО) президент назвал введение института социально ориентированных НКО. Зачем нужно дробить третий сектор, который в целом так или иначе социально ориентирован по природе своей? Попробуем разобраться. И начнем – с имени…
В России наибольшее распространение приобрела аббревиатура НКО, хотя иногда можно увидеть и НПО (неправительственные организации) или НГО (негосударственные организации). В западной литературе чаще встречается именно последний вариант – NGO (Non-Governmental Organisations). Все эти структуры настолько различные и по размерам, и по формам, и по целям, что глаза разбегаются. В одном котле варятся гигантские международные монстры вроде Красного Креста или «Гринпис» и маленькие группы, собравшиеся, например, для помощи ближайшему детскому дому или дому престарелых, а также профессиональные ассоциации и союзы ветеранов или молодежи. При этом и профсоюзы, и товарищества собственников жилья, и садовые или дачные товарищества – это тоже НКО. НКО является и Торгово-промышленная палата, и общественный совет Петербурга, и Ассоциация банков Северо-Запада, да и Союз журналистов.
И все эти многочисленные и разномастные организации работают в одном правовом поле, по одним законам. Введение института социально ориентированных НКО позволит государству выделить тот сегмент, который оно может и желает поддерживать, в том числе и путем освобождения от налогов. Правда, остается вопрос, как будут определять «социально ориентированные НКО», которые «смогут рассчитывать на прямую поддержку государства».
Сейчас уже существует определение социально ориентированного НКО, данное в проекте федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций», предложенного президентом для рассмотрения в Госдуме. В соответствии с этим проектом социально ориентированными «признаются некоммерческие организации... осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также другие виды деятельности, предусмотренные статьей 31 настоящего Федерального закона».
Определение очень широкое, особенно если учесть, что в статье 31 перечисляются 9 видов деятельности, охватывающих практически весь спектр проблем, с которыми и работают все ныне существующие НКО (если исключить из их числа те самые ТСЖ, дачные товарищества, профессиональные и бизнес-ассоциации).
Финансирование деятельности НКО осуществляется из трех источников: государственной казны, закромов бизнеса и карманов частных лиц как во всем мире, так и в нашей стране. Есть еще различные фонды, которые финансируют программы НКО, но они точно так же получают деньги из трех вышеназванных источников. В нашей стране, конечно, существует своя специфика получения средств.
Бизнес, даже крупный, еще только начинает привыкать к такому понятию, как «социальная ответственность», средний и мелкий в большинстве своем о таких высоких материях и вовсе не задумывается – выжить бы самим.
Частные лица, в соответствии с многочисленными социологическими опросами, перечислять деньги НКО не готовы. Говоря об участии в благотворительности, наши граждане чаще имеют в виду помощь непосредственно из рук в руки: подать нищему на улице, дать десятку инвалиду в метро, помочь нуждающемуся родственнику или другу.
Государственное же финансирование НКО может осуществляться (и осуществляется в других странах) по двум направлениям: гранты и заказы. В первом случае НКО придумывает какой-то проект, программу, акцию и подает заявку на получение гранта. Государство выбирает наиболее интересные и нужные с его точки зрения проекты и выделяет на них средства. Эта система в нашей стране работает, хотя гранты не всегда выдаются по понятным и прозрачным критериям, за что систему часто обвиняют в коррупционности.
Вторая форма финансирования подразумевает, что государство использует силы и опыт НКО на регулярной основе, доверяя им постоянную работу, оплачиваемую за счет бюджета. При этом иногда эта работа связана с многомиллионными затратами и в нашей стране априори относится исключительно к ведению федеральной власти. Например, в США аккредитацией образовательных учреждений и программ занимаются не федеральные органы, а некоммерческие организации (конечно, получившие признание и внешнюю оценку в департаменте по образованию США). Во Франции организация субсидирования семей, производящая в том числе выплаты пособий по уходу за детьми, является некоммерческой организацией. Пособия, конечно, выплачиваются из государственного бюджета, но право управлять этими финансовыми средствами наиболее современным и эффективным образом и непосредственно обслуживать граждан государство доверяет НКО.
Впрочем, нам такое даже представить трудно. Легче вспомнить часто встречающийся в голливудских фильмах пример, когда гражданина, пойманного за рулем в состоянии алкогольного опьянения, суд отправляет на обязательный 28-дневный курс лечения от алкогольной зависимости. В большинстве стран подобные курсы проводят отнюдь не государственные больницы, а НКО. И за каждого отправленного на лечение гражданина данная организация получает определенную сумму от государства. Это и есть социальный заказ. По той же схеме НКО обслуживают инвалидов, пожилых, защищают права детей, борются с наркотической зависимостью и так далее. Для государства выгода прямая – не надо создавать новые учреждения, наращивать и содержать армию государственных служащих, думать об их обучении. НКО же получают возможность работать не от проекта к проекту, а на постоянной основе.
Гранты и заказы – «две ноги» государственной поддержки, позволяющие третьему сектору сохранять равновесие и развиваться. Наш третий сектор пока скачет на одной ножке, хотя разговоры о необходимости введения системы социального заказа ведутся уже многие годы. Нет, отдельно взятые примеры существуют. Изредка НКО удается, например, выиграть тендер и таким образом получить заказ на выполнение каких-то нужных государству дел. Но, во-первых, закон о тендерах у нас, мягко говоря, странный, и маленькие НКО, так же как и малый бизнес, крайне редко имеют шанс принять в них участие, а тем более выиграть. Во-вторых, в тех сферах, о которых с подачи президента наиболее активно говорится, – поддержка сирот и инвалидов, тендеров нет. Соответственно, и участвовать не в чем.
Впрочем, в Петербурге о введении системы государственного заказа для НКО не только говорят. В Концепции развития системы социальной защиты населения Санкт-Петербурга на 2006–2010 годы предусматривается переход с традиционной схемы планирования расходов на содержание государственных учреждений к нормативно-целевой схеме, в основе которой лежит понятие «социальной услуги». То есть «оплата деятельности организаций, специализирующихся на социальном обслуживании, осуществляется исходя из объема и качества предоставленных услуг, то есть по конечному результату деятельности, а не по характеру и интенсивности функционирования указанных организаций». Среди целей такого перехода помимо улучшения качества обслуживания значится и «создание условий для привлечения негосударственных организаций в сферу предоставления социальных услуг». В результате, как ни фантастически это сейчас звучит, государственные учреждения системы социальной защиты, являющиеся, по сути, естественными монополистами на рынке оказания услуг населению, будут конкурировать с НКО за получение бюджетного финансирования их услуг.
По словам первого заместителя председателя смольнинского комитета по социальной политике Сергея Литвинова, пока система заказа в нашем городе не работает из-за отсутствия разработанных стандартов социальных услуг. На прошедшем в ноябре форуме «Социальный Петербург» он пообещал:
– В 2010 году мы завершим разработку стандартов и сможем осуществлять социальные заказы.
справка «нв»
Классификация псевдообщественных организаций, основанная на аббревиатуре НГО (негосударственные организации):
Гонго (Governmental NGO) – создаются властью, являя собой феномен правительственной неправительственной организации;
Бинго (Business NGO) – создаются бизнес-структурами с теми или иными целями, представляя собой коммерческие некоммерческие организации;
Манго (Mafia NGO) – у истоков их создания стоят «теневые структуры», имеющие свои «теневые» цели;
Минго (Military NGO) – рождаются военизированными и полувоенизированными структурами;
Понго (Political NGO) – создаются для определенных политических целей, но камуфлируются под «независимые общественные неполитические»;
Ренго (Religious NGO) – создаются при активном участии различных конфессий, но формально считаются «нерелигиозными».
два вопроса от «нв»
•Как вы относитесь к введению института социально ориентированных НКО?
•Что вы думаете о получении НКО государственных и муниципальных заказов?
Наталия Евдокимова, член правозащитного совета Петербурга, советник председателя Совета Федерации Сергея Миронова:
1. В мире давно отказались от патерналистского отношения к социальным проблемам. У нас же все решает государство. Чиновникам выгоднее отдать деньги своим учреждениям, чем связываться с общественными организациями. В результате НКО, которые дешевле и лучше предоставляют свои услуги, не могут их продавать, а бюджетные организации, в которых работают те же чиновники, качество услуг не волнует – деньги придут в любом случае. Если существует общественная организация, которая качественно и эффективно предоставляет услуги, неважно, по уходу за пожилыми или защите прав ребенка, зачем еще городить огород и делать государственное учреждение?
2. Грант – это лотерея, к тому же предоставляющая широкий простор для коррупции. При этом ты приходишь с программой, получаешь обычно только часть необходимых средств, работаешь, а в следующем году – нет гранта, дали другому. И куда идти тем людям, которым ты помогал? Так что система заказа правильная, но будет ли она у нас работать?
Мария Чугунова, специалист по социальной работе Санкт-Петербургской благотворительной общественной организации «Детский кризисный центр»:
1. Главное, по какому принципу будет осуществляться отбор НКО. Пока это не ясно, и соответственно, трудно что-то говорить по этому поводу.
2. Система грантов в том виде, в каком она существует, предоставляет большое поле для коррупционных схем, гранты зачастую выигрывают не по заслугам и качеству услуг. Конечно, нет гарантий, что социальный заказ будет более прозрачным, но очень хочется в это верить. Государственный заказ, адресованный НКО, обсуждается уже сто лет, это правильная постановка вопроса, есть богатый опыт других стран. Но до сих пор государство не было к нему готово, предпочитало вкладывать средства в создание и развитие собственных сетей. Однако большое количество учреждений требует не только больших денег, но и большого числа специалистов, которых надо готовить, а с этим у нас совсем сложно. Так что передать часть социальных функций НКО – просто экономически выгодно.
Мария Островская, директор Санкт-Петербургской благотворительной организации «Перспективы»:
1. Мы всегда живем между страхом и надеждой в отношении власти. Я еще не понимаю, какие критерии изберут для определения социально ориентированных НКО. Опасаюсь, что это вводится для обеспечения управляемости НКО. Государственным людям хочется определять стандарты и рамки и требовать, чтобы НКО работали по модели государственных учреждений. Очень не хочется, чтобы НКО превратились в государственные стуктуры.
2. Система заказа позволяет организации выйти из проектной формы существования в регулярную и профессиональную. И это нормально, если социальные услуги государство закупает на конкурентной основе. Вопрос, почему эта система до сих пор еще не работает? Мы помешаны на стандартах, чиновники хотят все описать и стандартизировать, а ведь это блокирует инновационные возможности НКО. Вместо создания стандартов лучше было бы разработать качественные механизмы контроля. У нас страшно неэффективный контроль за оказанием услуг как в государственных, так и в негосударственных, учреждениях и организациях. Нужны общие эффективные механизмы. Важно контролировать качество оказания услуг на деле, а не на бумаге, не задавать стандарты «на входе», а оценивать эффективность «на выходе».
Анна Орлова, директор направления «Ресурсный центр для НКО» Центра развития некоммерческих организаций:
1. Выделение института социально ориентированных организаций – это широко известная вещь, именно по этому принципу строится поддержка, даются налоговые льготы в Европе. При этом определение в законе дано очень широкое, оно не сужено до детей и инвалидов. Если президент говорит, что для государства сейчас является приоритетной поддержка именно детей и инвалидов, то на местах, на уровне субъектов Федерации, список приоритетных направлений может расширяться. Опасения, конечно, есть, но есть еще и надежда, что создается хорошая почва для принятия финансовых решений, например налоговых льгот.
2. В Петербурге есть концепция, предусматривающая в следующем году переход с содержания системы государственных учреждений на финансирование их социальных услуг. Уже сейчас такой переход произошел в трех пилотных районах. Интенсивно разрабатываются стандарты социальных услуг. Конечно, это будет сложный процесс, он потребует пересмотр сознания сотрудников государственных учреждений, но это возможно. Правда, при условии, что государство будет также финансировать инфраструктуру НКО. Пока НКО реально не смогут конкурировать с государственными учреждениями, в инфраструктуру которых вложены огромные средства.
«Проблемы написать красивый закон у нас нет»
Елена Абросимова, доцент юридического факультета МГУ, член экспертной группы по совершенствованию
законодательства об НКО Совета при президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского
общества и правам человека
Работу совета, которая началась в апреле 2009 года, можно разделить на три этапа. Первый длился с апреля по июль и был посвящен разработке поправок в закон о НКО, касающихся регистрации, отчетности, проверок, приостановления деятельности и ликвидации. Поправки призваны снизить административные барьеры, ограничить вмешательство в деятельность НКО, исключить избирательность и произвольность применения законов. В целом задача состояла в том, чтобы справиться с проблемой дискриминации НКО по сравнению с бизнесом. Например, принятые летом законодательные акты разделили НКО на большие и малые. То есть отчетность НКО с годовым доходом менее 3 миллионов рублей и без зарубежного финансирования) будет отличаться от отчетности НКО с доходом выше или с зарубежным финансированием.
На втором этапе, который мы надеемся завершить в декабре этого года, разрабатывались поправки в законы, связанные с экономической деятельностью НКО: в сфере налогообложения, участия в государственных торгах, тендерах, аренды площадей. Президент уже передал депутатам проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ по вопросу поддержки социально ориентированных НКО». Поправки необходимо внести во множество законодательных актов: от Налогового кодекса до Закона о рекламе, где планируется четко прописать понятие «социальная реклама». Конечно, проблемы написать красивый закон у нас в стране нет, но вот обеспечить его применение куда сложнее. Поэтому совет разрабатывает не только законы, но и административные регламенты Минюста. Кстати, Минюст в рамках программы «Электронная Россия» создает общий портал, где в свободном доступе появится информация обо всех зарегистрированных НКО, там же, возможно, разместят отчеты НКО, что облегчит работу и самих этих организаций, и органов контроля.
Третий этап начнется в следующем году и будет посвящен систематизации законодательства об НКО и устранению противоречий в нем. Сегодня законодательство настолько запутано, что в нем трудно разобраться даже специалистам. Законов много, и они зачастую противоречат друг другу.
В планах совета общая унификация НКО. Сейчас существует около 30 различных их видов – даже эксперты не могут назвать точную цифру: одни выделяют 27 видов, другие – 30. Планируется выделить два типа НКО (вероятно, корпоративный и некорпоративный типы), о которых и будет говорить закон об НКО. Отдельные же акты могут определять особенности регулирования деятельности более узко понимаемых видов НКО. Кроме того, необходимо регулировать налогообложение НКО, и в первую очередь уточнить допустимые пределы осуществления предпринимательской деятельности организаций, претендующих на получение государственной поддержки в любой форме.
Также требует урегулирования взаимодействие государства и НКО, включая разработку механизмов господдержки и участие НКО в деятельности органов управления учреждений социальной защиты в качестве наблюдателей и попечителей, а также общественные экспертизу и контроль. Необходимо изменить процессуальное законодательство в части отнесения всех споров, вытекающих из деятельности НКО, имеющей экономический характер, к ведомству арбитражных судов, по сути, признать наконец НКО полноценным юридическим лицом. Потребуются изменения в законодательстве о деятельности международных и иностранных НКО. Во-первых, следует привести законы в соответствие международным стандартам (которым оно во многом противоречит), а во-вторых, определить прозрачные критерии и механизмы включения таких организаций в ныне существующий перечень организаций, при получении грантов от которых НКО не платят налоги.
Трудные дети выросли?
Мария Гагарина, исполнительный директор Гагаринского фонда
Вначале государство почти не замечает присутствия НКО, их существование как-то не учитывается. Первое очевидное проявление отношения государства к НКО на «высшем уровне» – июнь 2004 года, когда действующий тогда президент в своем обращении к Федеральному собранию разоблачил корыстные интересы НКО и их зависимость от западных «сомнительных» фондов. В 2005 году Федеральной регистрационной службе предоставляется функция контроля за деятельностью НКО и в том же году создается Общественная палата, которая призвана осуществлять поддержку НКО России. В конце 2006 года некоторые государственные органы начинают осуществлять, хотя и скромную, финансовую поддержку НКО. А в 2007 году начинается период контрольных проверок НКО, принимаются поправки в федеральный закон «О некоммерческих организациях», резко усложнившие деятельность НКО. Все это время – параллельно – в различных СМИ публикуются материалы и ведутся обсуждения «нечестности» НКО и фондов, которые создают впечатление о благотворительной деятельности как о способе отмывания денег.
В 2008 году новый президент в ряде своих публичных обращений говорит о необходимости реформирования законодательства в отношении НКО, контролирующая функция передается из Федеральной регистрационной службы в Министерство юстиции. Уровень финансовой поддержки немного растет, хотя она по-прежнему остается непрозрачной и не слишком системной. В 2009 году создается совет при президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, работающий над совершенствованием законодательства об НКО. Летом принимаются поправки все в тот же закон, несколько облегчающие существование НКО. И вот речь уже открыто заходит о государственном заказе, по сути, о передаче части функций по социальной поддержке населения «третьему сектору».
А что же НКО? На стартовом периоде развития отношений НКО демонстрировали свою «инаковость», оппозиционность, отдельность. Ни на поддержку, ни тем более на финансирование от государства особо никто не рассчитывал. Жили по принципу: «у вас своя свадьба, у нас – своя». Хотя и тогда уже появлялись НКО, так сказать, при государстве, которые при политике игнорирования все же получали какую-то поддержку. Когда первый запал прошел, появились мысли о том, что «мы делаем работу государственных структур, но даже поддержки их не имеем». Началась борьба за справедливость, потом – попытки наладить хоть какое-то взаимодействие. Эти попытки осложнялись весьма малой контактностью представителей государственных органов. И чиновникам, и общественникам было понятно, что НКО в этом взаимодействии заинтересованы больше, они «просители», а не партнеры. Сейчас НКО явно настроены на сотрудничество, существует понимание, что действовать надо вместе. Однако при этом НКО все больше и больше задумываются о самостоятельности и самоопределении, они хотят сотрудничать, но при условии, что контроль за их деятельностью не перейдет полностью к государству.
Если построить метафорический образ отношений между НКО и государством, получится любопытная картинка. Поскольку прослеживается явная линия зависимости и запутанных отношений, первый возникающий образ – семья. Сильно занятые своими делами родители среднего возраста и их постепенно растущие дети. Дети хотят внимания и в попытках его привлечь пристают к родителям с вопросами и просьбами, упрямятся, иногда даже падают на пол и колотят ногами. Иногда встречаются детишки, которые не создают проблем, послушные, понятливые и покладистые. Они, конечно, становятся любимчиками, будучи в хорошем настроении, родители гладят их по головкам и дают карманные деньги. «Трудные» дети начинают объяснять родителям, что тоже ходят в магазин, моют посуду и выносят помойное ведро. Они тоже хотят поддержки. Но скандалы ни к чему не приводят, родители еще больше убеждаются в том, какие же трудные у них дети.
И вот наступает момент, когда детей надо отпускать, позволять им жить своей жизнью, но родители ведь помнят, что эти дети были трудными. Доверия к ним никакого – наверняка напортачат что-нибудь. И отпускать их в самостоятельную жизнь без строгого контроля и надзора рука не поднимается. При этом родители умные, они понимают, что отпустить детей стратегически важно. То есть возникает внутренний конфликт между необходимостью отпустить и страхом инициативы. Иногда родители пытаются посмотреть на детей «свежим взглядом», выделить из трудных менее трудных, а может быть даже и полностью исправившихся. Пытаются создать критерии распределения своей поддержки и наследства. Но так как всех детишек полагается любить одинаково и нельзя сказать: я люблю Петю больше Васи, потому что Петя – тихий и послушный, эти критерии получаются весьма неясными и непрозрачными. Поэтому, говоря детям: мол, вы уже взрослые, родители на деле стремятся контролировать каждый их шаг, требуют полного и беспрекословного послушания. Они склонны менять правила совместного проживания и стратегии воспитания, имеют привычку одной рукой давать, другой – отбирать.
Эту семейную картинку можно описывать и расцвечивать новыми красками еще долго. Впрочем, она еще очень далека от завершения… и сейчас как раз активно рисуется силами всей этой метафорической семьи.
