«Наша милиция уже давно полиция»

Новый законопроект «О полиции», представленный его авторами на суд широкой общественности, вызвал массу споров. Плюсы и минусы этого документа оценивают эксперты «НВ».

Менее чем за две недели своего существования в открытом доступе законопроект «О полиции» оброс уже более чем 15 тысячами замечаний простых пользователей интернета. Неизвестно, рассчитывали ли авторы документа на такой поток критики, порой чрезвычайно острой. Общество между тем скрупулезно разбирает каждый пункт каждой статьи законопроекта, высказывая принципиальные и не очень замечания. Президент Дмитрий Медведев предупредил, что предложения по формулировкам будут внимательно изучены оргкомитетом по подготовке законопроекта и экспертным советом МВД.

– Это не значит, что все предложения будут поддержаны, концепция закона должна сохраниться, но важные уточняющие положения обязательно будут приняты во внимание, – заявил глава государства.

Сам по себе законопроект на первый взгляд вроде бы неплох. Но если разложить документ по полочкам, в памяти может невольно возникнуть письмо, которое герой мультфильма «Трое из Простоквашино» прислал своим родителям. К начатому Дядей Федором посланию приложили руку и кот Матроскин, и пес Шарик написал о своих проблемах. Так и с законопроектом «О полиции».

С одной стороны, в тексте явно просматривается рука реформаторов, стремящихся модернизировать ведомство и избавить его от пороков, на которые давно указывает общество. Даже решение о переименовании милиции в полицию можно рассматривать как желание сподвигнуть ведомство жить с чистого листа. Впрочем, по мнению одного из экспертов «НВ» Аркадия Крамарева, председателя постоянной комиссии по вопросам правопорядка и законности Законодательного собрания Петербурга, не в названии ведомства дело.– Наша милиция уже давно полиция, – считает Крамарев. – Милиция была при Керенском, когда гимназисты после учебы ходили с винтовками по улицам и охраняли общественный порядок, в Петрограде после революции, когда вооруженные рабочие патрулировали улицы по окончании трудовой смены. Эта общественная организация и была по своему определению милицией, но как только она получала государственный статус, иначе как полицией эту структуру называть нельзя. Ну и конечно, не стоит даже задаваться вопросом, изменит ли переименование нашу милицию. Безусловно, нет. Нужна целая система мер реформирования, о чем сейчас и говорят.

В законопроекте появились невиданные в ныне действующем законе «О милиции», принятом в апреле 1991 года, открытость и публичность, беспристрастность и обязанность обеспечения общественного доверия и поддержки граждан. Высокое милицейское начальство обязали отчитываться перед депутатами, а участковых – перед населением. Есть и целая статья об общественном контроле. Законодательно запрещена в полиции совместная служба родственников, не разрешается принимать любые подарки. Даже полученные на протокольных мероприятиях сувениры закон определяет как федеральную собственность, которую необходимо сдавать. Еще закон обязал полицейских регулярно отчитываться о доходах (не прописав, правда, необходимости указывать их источники) и проходить испытательный срок при приеме на службу.

Влияние довольных нынешним положением милиции «консерваторов» оказалось в законопроекте сильнее. Там, где «реформаторы» прописали общественный контроль за деятельностью полиции, «консерваторы» подчинили формирование общественных советов и определение порядка их работы самим полицейским. От новых майоров Дымовских они страхуются статьей, запрещающей сотрудникам полиции любую публичную критику ведомства и госструктур. Там, где страждущие модернизации обязывают полицейских соблюдать конституционные права и свободы граждан, противники кардинальных перемен вводят право полицейского ограничивать на час «свободу передвижения граждан на улицах и в других общественных местах для проверки документов, удостоверяющих личность», лишают граждан права на услуги адвоката с момента задержания, предоставляя его лишь «с момента водворения в специальное помещение». Полицейский получает право требовать у юридических лиц фактически любые документы, не показывать свое удостоверение и не разъяснять причины задержания гражданам, если сочтет такие объяснения «неуместными».

Самое большое достижение консерваторов – введение понятия «презумпции законности» действий и требований полицейского. «Требования сотрудника полиции и предпринимаемые им действия считаются законными до тех пор, пока в предусмотренном законом порядке не будет установлено иное», – гласит законопроект. С одной стороны, граждане действительно должны подчиняться требованиям стража порядка, с другой – пока есть такие, как майор Евсюков… Неслучайно посетители сайта, на котором выложен законопроект, отозвались об этой мере как «попытке узаконить нынешний беспредел».

Свой вклад в законопроект внесли и лоббисты интересов определенных групп. В частности, по всему законопроекту разбросаны требования к сотрудникам полиции «проявлять терпимость к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп» в повседневной работе. Критики законопроекта недоумевают, почему документ не пропишет равенство всех перед законом.

В итоге полиция в законопроекте так и остается советской милицией – репрессивным органом, призванным прежде всего бороться с преступностью и нарушителями общественного порядка. Задача профилактики преступлений, на необходимость чего давно указывали критики, перед ней не ставится.

«НВ» попросило своих экспертов назвать достоинства и недостатки нового законопроекта. В обсуждении документа приняли участие Аркадий Крамарев, председатель постоянной комиссии по вопросам правопорядка и законности Законодательного собрания Санкт-Петербурга, в начале 1990-х годов – начальник ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской области; Елена Лукьянова, доктор юридических наук, профессор МГУ, член Общественной палаты РФ; Юрий Новолодский, президент Балтийской коллегии адвокатов имени А. Собчака, государственный советник юстиции 2-го класса; Дмитрий Подосенов, капитан милиции в отставке, прослуживший 15 лет в ОВД Мурманской области.

Аркадий Крамарев: – Много критики звучит по поводу положения, дающего сотруднику полиции право «беспрепятственно проникать в жилое помещение» в определенных ситуациях. Но такая норма есть и в ныне действующем законе «О милиции». Можно проверить практику и посмотреть, что больше дает эта норма – плюсов или минусов? Ведь бывают такие случаи, когда за дверью кричат: «Помогите, убивают!», а милиционер отвечает: «У меня нет полномочий». Так что эту норму я бы сохранил. Другое дело, что по каждому такому случаю должна проводиться прокурорская проверка, и этот момент было бы уместно зафиксировать в данном законопроекте. Елена Лукьянова:– Опубликованный проект может быть взят за основу только при условии очень серьезной доработки. В нем есть несомненные удачи. Особенно с точки зрения борьбы с коррупцией в правоохранительных органах и минимизации негативной практики в работе милиции. Безусловно, заслуживает одобрения запрет на ограничение совместной службы родственников, который следовало бы распространить и на другие ведомства. Порадовал приложенный к проекту огромный перечень отменяемых и дополняемых актов, что сейчас делается редко. А ведь только так можно очистить законодательство от мусора. Это значит, что авторы серьезно поработали над тем, как закон будет встроен в систему действующих нормативных правовых актов. В будущем это позволит избежать коллизий и путаницы.Юрий Новолодский:– Закон будет принят, несмотря на очевидные его недостатки, можно не сомневаться. Даже рискну предположить когда: ко Дню милиции, чтобы придать процессу реформирования ведомства некую преемственность. Будут ли внесены в проект закона «О полиции» стоящие изменения, покажет время.Дмитрий Подосенов:– Согласно законопроекту каждый сотрудник полиции обязан пресекать все правонарушения. Полностью с этим согласен! Но это никак не должно быть построено таким образом, чтобы хватать на улицах всех подряд и за все. Ведь «палочная система» есть и будет, как бы ни пытались ее завуалировать, и за невыполнение плана по доставленным в ОВД сотрудник милиции лишается квартальной премии. Преступление или правонарушение должно выявляться и раскрываться, но никак не «искаться». А между тем именно этим и занимаются многие сотрудники милиции, мотаясь по городу и зачастую «высасывая преступление из пальца». Самое главное, что вины милиционеров в этом зачастую нет, поскольку действуют они по устному распоряжению вышестоящего начальника. Но мало кто будет возмущаться, что данное ему распоряжение может противоречить закону «О милиции». Не выполнишь – отсутствие премии, выговор и как возможный финал в случае «систематического неповиновения» – аттестационная комиссия, на которой примут решение о несоответствии занимаемой должности. По-хорошему, каждый сотрудник, идя на службу, должен понимать, что он идет защищать интересы граждан, а не думать о том, как ему нарубить побольше «палок», чтобы не пострадал его семейный бюджет. Однако эта проблема законопроектом не решается.

Аркадий Крамарев: – Нужно больше внимания уделить вопросу помощи сотрудников полиции гражданам. Да, в предложенном проекте закона говорится об обязанности оказывать первую помощь людям, пострадавшим от преступлений, несчастных случаев, находящихся в беспомощном состоянии и так далее. Это – аксиома. Но, на мой взгляд, милиционер или сотрудник полиции обязан оказывать помощь и в ситуациях, не сопряженных с преступлением или несчастным случаем, например, не проходить мимо плачущего ребенка, успокоить его, наконец, помочь старому человеку перейти улицу. Нужно, чтобы люди обращались к человеку в форме, не боясь его, а зная, что он поможет даже в таких, казалось бы, банальных житейских вопросах. Необходим более тщательный отбор сотрудников. Да, ставят вопрос об обязательном тестировании, но пока на практике происходит иначе: есть вакансия – набрали. Конечно, судимых или стоящих на учете в психдиспансере не возьмут. Но ведь есть люди с «пограничными» качествами, которые не специалисту сложно определить. Между тем возможность командовать привлекает людей, имеющих какие-то психические дефекты. Я видел тех, у кого от одного слова «власть» тут же загорались глаза, как у наркомана. Вот таких нужно немедленно выгонять из милиции уже лишь за это, поскольку власть сотрудника органов правопорядка над простым человеком, по сути, не ограничена, а если ею облечен человек с подобным пороком, это может стать проблемой. Елена Лукьянова:– С технико-юридической стороны законопроект сильно недоработан. Много стилистических накладок, повторов, мало таких понятий как «имеет право» и «не имеет права». «Должен» – это не глагол для закона, «полиция предназначена…» – тоже неправильно. Еще один серьезный недостаток – проект сиюминутен. В нем описаны ситуации, которые у нас есть сейчас. Если завтра произойдет малейшее изменение, найдут, допустим, сотрудники полиции лазейку для того, чтобы обойти новую систему ограничений, – и все придется делать заново. А ведь законы должны быть рассчитаны на длительное действие и на комплексное правовое регулирование. Для этого нужны четкие и емкие формулировки, жесткие санкции. Любое право должно коррелировать с обязанностями и ответственностью. В проекте много оценочных суждений. Допустим, что такое «пытки», понятно, у нас есть по этому вопросу международная конвенция. Но что такое «действие, унижающее достоинство человека», «нравственные страдания»? Фактически сотрудник полиции может истолковать ту или иную норму по личному усмотрению. Так нельзя. Все должно быть четко и емко определено, чтобы и мы, и сотрудники полиции могли легко в законе ориентироваться.Противоречия этого проекта Конституции? Думаю, что есть. Надо разбираться подробно. На первый взгляд ясно, что при таком количестве запретов и ограничений нарушается конституционный принцип равенства граждан перед законом. То есть сотрудник полиции не равен перед законом по сравнению с другими гражданами. Да и внутри самого проекта полно противоречий: сказано, что права и свободы граждан не должны быть ограничены, и тут же говорится, что их могут ограничивать. Есть у меня и большие сомнения по поводу соблюдения конституционного права на неприкосновенность жилища. Юрий Новолодский:– Любому непредвзятому наблюдателю понятно, что все беды сегодняшней милиции состоят в полной ее бесконтрольности и безответственности. Для того чтобы создать хорошую полицию, нужно законодательно закрепить детально проработанные контрольные механизмы за ее деятельностью. Прежде всего, необходимо законодательно закрепить в проекте закона общественный контроль за деятельностью этого ведомства. Но не в том виде, как он прописан в статье 52 законопроекта «О полиции», которая возлагает общественный контроль на граждан, их общественные объединения, на Общественную палату Российской Федерации и на некие общественные советы, «образуемые при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и при территориальных органах, входящих в его систему». На федеральном, региональном и местном уровнях должны быть созданы общественные контрольные советы, состоящие из лиц с безупречной общественной репутацией, которые будут осуществлять свою контрольную деятельность на основе специального положения об этих советах, введенного в действие указом президента России. Созданию и деятельности этих контрольных общественных советов должна быть посвящена отдельная глава в проекте закона «О полиции». Формирование этих советов должно происходить без участия органов полиции. Полномочий, которыми будут наделены эти советы, должно быть достаточно для быстрого и эффективного реагирования с помощью администрации президента на любые факты существенных отклонений в деятельности полиции от законодательного эталона этой деятельности.До тех пор пока не будет решен вопрос о законодательном введении общественного контроля за деятельностью полиции, реализация законопроекта не приведет к созданию правильного органа государственного управления в сфере внутренних дел. Отсутствие в законопроекте специальной главы, устанавливающей общественный контроль за деятельностью полиции и порядок его осуществления, полностью не зависящий от органов и должностных лиц полиции, я считаю основным недостатком законопроекта. Обсуждаемый законопроект не несет в себе конструктива, способного сделать российскую полицию хоть чуть-чуть лучше российской милиции. Более того – он практически гарантирует, что полиция будет хуже, в связи с чем я не считаю нужным выделять какие-либо «достоинства» этого законопроекта.Дмитрий Подосенов:– В законопроекте смутило вот что: есть вневедомственная охрана, осуществляющая по договорам охрану объектов всех форм собственности. Люди, пользующиеся услугами данной службы, платят ей деньги. Возникает вопрос: почему милиция, содержащаяся на средства налогоплательщиков, берет с граждан дополнительные деньги за то, что и так обязана делать? Тем не менее в новом законопроекте эта служба остается на прежнем положении, и за ней уже законодательно закрепляется право оказывать возмездные услуги. Фактически сотрудники данной службы должны конкурировать с частными охранными предприятиями с целью привлечения объектов под охрану, ходить и клянчить у собственников, чтобы те перешли под охрану ОВО.